【企业出海】跨国劳工监管的四种方法

文章认为全球化对国内劳工运动造成了伤害，主要包括：第一，工会谈判能力下降(“the decline of union bargaining power”)。由于企业更倾向于在工资率较低、劳工标准较低、劳工权益较少的国家建立生产设施,因此企业转向低工资地区的“外逃工厂”(“runaway shop”)现象产生，并已成为西方劳工运动的关注点。工会的谈判能力水平取决于企业实际能够将生产迁移到低工资地区的便捷程度，并且随着企业搬迁成本的降低和搬迁可能性的增加，工会的谈判影响力也将减弱。另外，伴随着贸易集团、自由贸易区、世界贸易组和其他自由贸易改革的出现，消除了对资本流向以最低要素成本获得最高回报地点的法律限制，促进了企业的跨国流动，也削弱了劳工的谈判能力。

第二，逐底竞争问题(“race-to-the-bottom”)。全球化也削弱了工会在立法领域的努力，工会在政治领域争取立法保护越成功，企业就越有可能迁往其他地区。资本向监管标准较低的地区逃离是逐底竞争的结果，而工会面临着两种不同的逐底竞争态势，一方面，跨国公司通过资本外逃和外国直接投资的方式将生产从高工资国家转移到低工资国家；另一方面，伴随着自由贸易协定的出现和贸易壁垒的降低，各国通过改变国内法规来争夺企业而产生监管竞争。逐底竞争问题的两个方面都削弱了劳工在政治舞台上的力量，它们阻碍了劳工为保护性立法进行游说，而且对劳工而言监管竞争的问题更严重。另外，文章认为劳工监管与环境监管领域所涉及的囚徒困境不同，劳动法规不涉及对立的两方，一个地方的劳动法规水平不是相互冲突的利益集团之间的权衡。

第三，组织结构分散(“organizational fragmentation”)。美国国内工会为减少“外逃工厂”和逐底竞争问题而采取以下策略：一方面，倡导联邦立法，使特定劳工问题的标准平等；另一方面，组织低工资州的工人在各州之间谈判，争取平等的劳工标准。然而，当企业超越国界时，美国工会很难与其他国家的工会合作，很难制定有效的对策来应对“外逃工厂”等问题。

第四，劳工政治角色的退化(“the deterioration of labor’s political role”)。全球化使劳工监管的重心从国家舞台转移到国际舞台，同时劳工的政治权力被削弱。如果劳工监管不是在国家层面上确定的，那么国家劳工运动就会失去大部分政治影响力，维持在经济领域赋予劳工谈判权的监管制度能力也会大打折扣。而且如果劳工在国家政治中不再有发言权，政府的民主性质也会受到损害，作为志愿组织的工会无法发挥政治游说团体和选举团体的作用。

文章认为“后贸易集团世界可能会出现其他形式的劳工监管，例如国际劳工监管制度会替代国家劳工监管制度”的观点忽视了许多问题。应从分析实际出现的跨国劳工监管类型开始，通过考察欧盟和北美自由贸易协定(“North American Free Trade Agreement”,以下简称“NAFTA”）的发展，可以确定四种不同类型的跨国劳工监管模式，每一种都有特定的优点和缺点，都体现了关于国内劳工监管作用的独特理论。

（一） 欧洲跨国劳工监管的两种方法

欧盟各国均制定了大量的法律规则、条例和程序为劳工个人制定就业标准，而且其都有自己独特的、不尽相同的集体谈判法律和制度结构。为处理这种多元化监管，欧盟采取在先立法或先发制人立法(“preemptive legislation”)和协调(“harmonization”)两种方法。

1. 在先立法

《欧洲经济共同体条约》(“European Economic Community Treaty”,以下简称“欧共体条约”)规定了某些领域的超国家法律的具体规定，并在其他领域创建了欧盟范围内的监管结构，其中很少有直接影响劳动法的具体条款，现有为数不多的劳工条款载于第三章“人员、服务和资本的自由流动”，而且这些条款仅规定了一般原则，本身并没有产生可强制执行的权利。欧共体条约还设立了一个社会基金，但只可为失业工人的过渡期提供缓冲。除此之外，欧盟部长理事会还有权制定与《宪章》相一致的具体劳动法规，但迄今为止，欧盟在劳工问题上颁布的法规很少。1989年，欧洲立法者制定《工人基本社会权利共同体宪章》(“Community Charter of Fundamental Social Rights of Workers”,简称“Social Charter”)，除英国外的11个国家已将其视为欧盟委员会制定保护劳工和促进集体谈判指令的任务。

2. 协调

在大多数情况下，理事会试图鼓励其成员国“协调”其劳动和就业法律，协调以两种方式发生：第一，直接协调(“direct harmonization”)。通过欧盟指令进行协调，即由欧盟理事会颁布法规，并且在一定时期内，成员国必须将其纳入其国内立法。目前，欧盟指令在劳工监管的几个领域生效，1992年《马斯特里赫特议定书》，也被称为社会协议(“the Maastrict Protocol, also known as the Social Agreement”)，对除英国以外的所有国家都具有约束力，其不仅对劳工指令的实施方式进行了一些更改，还扩大了欧盟的立法能力。欧盟指令仅在成员国实施的范围内有效，然而在1991年的Francovich v. Italy案中，法院裁定“条约体系固有”，成员国需要对因国家未能执行指令而受到损害的个人负责，这一决定将赋予指令更多的执行权力，并可能导致对指令中包含的确切权利和保护的统一解释。如果发生这种情况，这些指令将类似于上述制度的在先立法。第二，间接协调(“indirect harmonization”)。通过对劳工事务产生附带影响的其他领域的监管施加间接压力，例如通过公司法或破产法领域的法规和指令间接协调劳工法规。

3. 对欧盟方法的观察

目前，欧盟已经利用法规和指令在就业监管的某些领域设定了最低标准，但它并没有试图协调集体劳工法规。文章认为，在欧盟内部为个人劳工权利制定跨国劳工标准，并通过欧盟层面的立法使其具有强制性是可行的方法。然而，对于集体劳工关系的跨国监管而言，由于各国劳资关系中的各个角色在延续自己的国家制度方面拥有既得利益，其将抵制任何试图取代当地法规的跨国法规，因此无论是协调还是在先立法都不是一个简单的权宜之计，二者在集体劳工权利方面的发展可能都很缓慢。

（二） 北美跨国劳工监管的两种方法

在北美，没有试图协调集体谈判制度或统一劳工标准，但跨国劳工监管一直在扩大。这主要体现在两个方面：NAFTA的跨境监督和执行劳工标准的机制、美国劳动法的域外适用。北美模式体现了一种跨国监管方法，即一个独特和自主的监管体系暂时侵入一个单独的监管体系，允许一种制度的参与者临时、有限度地介入另一种制度的事务，使一个国家的劳动法适用于位于另一个国家的公民或公司。

1. 跨境监督与执法(“Cross-Border Monitoring and Enforcement”)

NAFTA最初目标是消除墨西哥、加拿大和美国之间资本和货物流动中的摩擦，最终目标是创建一个泛美自由贸易集团。1993年，在NAFTA提交美国国会批准之前，克林顿总统通过谈判达成了一项NAFTA劳工附带协议(“NAFTA Labor Side Agreement”)，主张NAFTA的团体希望它能在整个贸易集团中实现平等和公平的劳工标准。NAFTA劳工附带协议没有设定实质性的就业标准，但它提供了确保签署国执行本国劳动法的程序，并且此程序仅适用于执行一个国家与职业健康和安全、童工和最低工资有关的劳动法。除此之外，NAFTA跨境执法程序(“NAFTA cross-border enforcement procedures”)冗长而繁琐，还带有限定条件和例外情况，其第49条中的例外情况几乎为所有不执行行为提供了法律借口。文章认为，按照目前的起草和解释，NAFTA劳工附带协议不会使北美的劳工标准平等，也不会协调或统一北美境内截然不同的集体谈判体系，但其可能会导致在一些有限领域更有力地执行每个国家自己已有的劳工法。

2. 域外管辖权(“Extraterritorial Jurisdiction”)

北美的另一种跨国劳工监管模式是国内劳工监管的域外适用，将美国劳动法适用于发生在美国境外的劳资纠纷，或适用于非美国公民的当事人。域外管辖权正在成为美国劳动法中越来越重要的特征，并且这一趋势在政府的三个部门都可以看到：美国法院开始对一些劳工关系法规进行解释，使其具有域外效力；国会最近修订了两项主要的劳工法法规，使其明确具有域外效力；行政部门已开始将遵守美国劳工标准作为外国贸易特权的条件。

文章具体从以下三方面展开论述：第一，域外管辖权的判例法(“case law on extraterritorial jurisdiction”)。文章结合美国判例法，对美国在劳工等案件中适用域外管辖的发展进程进行分析。最开始，美国在劳工案件中不适用域外管辖，而在商法案件中适用域外管辖，并且逐步扩大商法案件中适用域外管辖权的范围；之后，在劳工案件中运用国际法或礼让原则处理域外管辖权问题；最后，自1970年代以来，随着法院对劳工立法地域范围的看法不断扩大，国家劳工关系委员会(“National Labor Relations Board”，以下简称“NLRB”)对其域外管辖权的法定和自由裁量权范围的看法有所扩大，并且在过去几年中，法院和劳工委员会在域外适用《国家劳工关系法》(“National Labor Relations Act ”,以下简称“NLRA”)的情况也大幅增加。综上所述，文章认为法院和机构对美国劳动法管辖权范围的态度发生了变化，并且这些变化与政府立法和行政部门发生的类似变化是一致的。

第二，劳工立法中的域外条款(“extraterritorial provisions in labor legislation”)。美国国会在1984年和1991年分别修订《就业年龄歧视法》《民权法》明确规定美国劳动法的域外适用，1990年《美国残疾人法案》与1991年《民权法案》也适用于在海外经营的美国公司，1992年审议的法案将使NLRA适用于在自由贸易协定签署国经营的所有美国公司及其子公司，以上立法发展均表明，立法机构主张在域外扩大美国劳动法的适用范围。

第三，通过贸易协定域外适用美国劳动法(“extraterritorial application of U.S. labor law through trade pacts ”)。除以上通过司法和国会的努力使美国劳工法具有域外管辖权并据此适用外，美国一些贸易法还赋予行政部门权力，通过将美国劳动法的规范引入贸易决策，在域外适用美国劳动法，并且美国总统和其他监管贸易的执行机构还会不时利用这些规定。

上文描述的四个跨国劳工监管模式可以沿着两个维度进行比较，首先，两种欧洲跨国劳工规制模式是一体化的，力求统一劳动规范和劳动标准，而两种北美模式是相互渗透的，寻求在一次性的、针对具体情况的基础上执行跨境规范。其次，根据模式各自的实现要求来区分，在先立法和跨境执法是多边的，它们的实施依赖于几个国家联合实施特定劳工标准；而协调和域外管辖权是单方面的，可以通过一个国家的单方面行动来实施。文章认为要解决政策问题，有必要考虑跨国劳工监管的目标，此部分探讨了不同跨国劳工监管模式如何解决问题，还讨论了跨国劳工监管的其他几个目标，例如提高劳工标准、通过消除贸易监管壁垒来增加贸易以及促进国际合作等，而且这些额外的目标必须纳入理想的劳工监管模式的政策结论。文章指出每种模式都促进不同的目标，有些模式是实现其他目标的障碍，并且没有一个理想的模式可以实现跨国劳工监管的所有目标。

（一） 在先立法

制定跨国界统一劳工标准是最有可能限制“外逃工厂”、防止劳工标准逐底竞争和阻止监管竞争的监管模式，而如果因政治或实际原因无法实现劳动法规的统一，另一种选择是规定最低权利的法规。从理论上讲，欧盟的在先立法模式可以最有效地实现统一性，其还可以通过制定一套统一的法律法规，以促进跨境集体谈判，可以进一步实现鼓励国际合作的目标，降低欧盟成员国之间公开的国际侵略的可能性。但在先立法模式也存在局限性：第一，该模式需要多边行动才能实施，并且极难获得实际制定劳工标准的必要共识；第二，在先立法不一定是为工人提供最高劳工标准或最佳法律保护的模式，为达成国家间的共识，在先立法会出现“向下协调”( “harmonization downward”)的现象，在劳工监管的一体化模式下，这种动态可能导致最薄弱监管制度胜利；第三，在先立法模式削弱了工会在政治中的作用，将劳工关系问题排除在国家政治进程的范围之外，并将其置于多边机构中，全国性工会的影响力将被削弱。

（二） 协调

协调模式类似于在先立法，即其促进了劳工标准的统一，抵制了劳工标准的逐底竞争，还确立了劳工标准的底线，促进了国际劳工合作。但与在先立法相比，协调在实现上述政策目标的能力方面存在一些差异：第一，协调依赖于每个成员国的单方面行动，不太可能在劳动法规中产生统一性；第二，协调可以确立权利的底线，但同样面临着设定最小公分母下限的潜在问题。与其他模式相比，协调也有几个优点：第一，协调依赖于以指令形式阐明共同规范之后采取单方面行动来执行，因此如果各国知道它们在实施阶段将保留自主权，那么达成共识可能会更容易；第二，在先立法相比，协调确保了劳工在国家政治中发挥更大的作用，其要求在国内一级颁布法律以执行这些指令，使工会能够继续努力，在国家一级影响立法者和其他决策者；第三，协调可能更有利于国际和平与合作，它不涉及外部强加法规，但可以为各国以一致的方式改变其法规提供了结构化的激励措施。

（三） 跨境监督

NAFTA的跨境监督和执法模式抑制了成员国对劳工保护立法的激励，而鼓励了逐底竞争和监管竞争，导致劳工标准降低。因此，文章认为如果跨国劳工规制的目标是增加贸易并消除作为贸易壁垒的劳工规制，那么选择NAFTA的跨境监督和执法模式，但如果要保护劳工标准，则必须选择不同的模式。

（四） 域外管辖权

与跨境监督相比，域外管辖权模式可以促进监管的统一性，相对容易实施，但其无法在就业监管的所有方面实现统一，对阻止劳工标准逐底竞争或监管竞争的能力有限；无助于制定国家之间的共同规范和统一标准；不利于国际和平与合作的目标，美国法院和国会行使域外管辖权可能会在国际舞台上造成紧张局势，并可能破坏国际关系的稳定。域外管辖权模式也存在如下优点：第一，如果跨国劳工规制的目标是为劳工提供最好的保护，域外管辖权可能是最有效的方法，但这种情况只有当实施劳动法规的国家具有较高的劳动标准和完善的劳工权利制度时才会发生。第二，域外管辖权可以保障工会通过国会政治程序影响劳工标准，对现有组织、选区、既得利益和权力关系的破坏较小，因此如果目标是维护作为民主重要组成部分的工会主义，则可以选择域外管辖权模式。